Для магистрантов 2 к.

ТЕМА 2. Государственная и региональная система исполнительной власти в Московском государстве в XV-XVII веках

 

§ 1. Система исполнительной власти в условиях централизации
(XV- середина XVI века)

 

В начале XV в. на территории Северо-Восточной Руси существовало несколько государств, независимых друг от друга, но находившихся под властью татарских ханов. Са­мым крупным было Великое княжество Московское, вклю­чавшее автономные территории бывшего Великого княжества Владимирского (Ростов, Ярославль, Нижний Новгород, Суздаль, Новгород Великий, обладавший наибольшей авто­номией, но плативший дань через Москву). Независимыми от Москвы были Великое княжество Рязанское, Великое княжество Тверское и Псковская республика.

Только объединенное Русское государство могло бороться за независимость. Татары это понимали, и всеми силами препятствовали объединению, фактически создав на месте Северо-Восточной Руси несколько независимых государств, правители которых имели от хана ярлыки на великое княжение.

Процесс централизации государства заключался в созда­нии единой державы, ликвидации автономных княжеств и укреплении вертикальной власти, в сосредоточении всего объема власти у верховного правителя. Причиной развития процесса централизации государства была необходимость в силь­ной власти. Создание сильного государственного аппарата было обусловлено сложной военно-политической обстанов­кой, в которой оказалась Русь.

Великий князь в конце XV в. уже больше не именуется князем Московским, появляется новый титул — государь всея Руси. Великий князь обладал высшей законодательной, исполнительной и судебной властью. Права главы государства распространялись на издание законов, международные от­ношения, сбор налогов, судебные разбирательства, распо­ряжение землей, чеканку монет.

Боярская дума становится высшим органом государственной адми­нистрации. В состав Боярской думы входят потомки удельных князей и представители знатных фамилий Москвы и других городов. Принципы формирования Боярской думы: с одной стороны, сословный, с другой — в зависимости от лич­ных качеств. Если человек не был представителем аристократического рода, он не мог войти в Боярскую думу. Но одно только знатное родство без личных заслуг не являлось пропуском в Думу. В Боярской думе существовал принцип круговой поруки: если против одного из бояр выдвигалось обвинение, то остальные бояре ручались за него деньгами. Это позволяло боярам поддерживать друг друга и защищаться от произвола великого князя, а великий князь получал до­полнительные гарантии верности. В функции Боярской думы входило:

•  подготовка и обсуждение законов;

• высший государственный суд, разбирательство наибо­лее сложных гражданских и уголовных дел, вынесение смер­тных приговоров;

•  организация войска;

•  управление регионами;

•  заключение международных договоров, посольства.

Органом государственного управления и исполнительной власти, подчинившийся непосредственно великому князю стал государев двор. Служители государева двора выполняли личные поручения государя.

Часть российских регионов управлялась государем, часть — удельными князьями — ближайшими родственника­ми. Удельные княжества не имели суверенитета, имели толь­ко экономическую автономию. В удельных княжествах суще­ствовали собственные боярские думы и княжеские дворы. Наместники великого князя также имели право распоряжать­ся доходами с подвластных территорий, но были обязаны выплачивать определенную сумму в государеву казну.

Новая дата отсчета истории Российского суверенного государства — 1480 г., когда закончилось татаро-монголь­ское иго и Россия обрела независимость. К этому времени сложилась следующая структура государственного управ­ления (см. приложение 2).

Сформировавшаяся в середине XVI в. система управле­ния и исполнительной власти в Русском государстве позволили объединить русские земли, преодолеть сепаратизм, обрести государственный суверенитет, добиться экономического подъема. Однако жест­кие условия, в которых рождалось русское национальное государство, вынуждали в основу системы исполнительной власти и управления выд­вигать приоритет общегосударственных ценностей над инте­ресами личности. Только такой принцип позволил выжить российскому народу и сохранить свою нацию. Основная цена за построение централизованного государства — потеря мест­ного самоуправления (упразднение вече, тысяцких и посад­ников, региональных управленческих обычаев).

Сложившаяся в России система исполнительной власти и государственного управ­ления не устраивала различные категории населения:

• великого князя не устраивала необходимость совето­ваться с боярами по всем основным вопросам, в том числе по вопросу о престолонаследии;

• неродовитые служилые люди не получали повышения по службе;

• неслужилые классы общества (купцы, городские жи­тели) были недовольны тем, что боярская олигархия способ­ствовала развитию коррупции;

• родственники великого князя по женской линии не мог­ли выдвинуться на ведущие государственные должности.

Таким образом, в середине XVI в. возникла необходимость в проведении реформ государственного управления и исполнительной власти. Для проведения реформ Иваном Грозным были привлече­ны наиболее талантливые люди из различных сословий. Со­вет получил название "Избранная рада". Однако по мере увеличения личной диктатуры Ивана Грозного Избранная рада была разогнана, а ее участники подверглись репрессиям.

В 1547 г. Иван IV принял титул царя. Это позволило укре­пить авторитет главы единого Русского государства. Слово "царь" происходит от латинского imperator — «повелитель». В 1565 г. Иван Грозный добился для себя особых полномочий:

• на расправу со всеми неугодными людьми;

• на передел земли;

•на создание собственной контролирующей администра­ции — опричнины, в которую люди принимались без огляд­ки на происхождение.

Глава государства получил диктаторские полномочия. В государстве возникли две параллельные системы исполнительной власти. В результате в системе возникли противоречия между партией государевых людей и непосредственно государствен­ными чиновниками. Кроме того, дополнительная структура управления требовала увеличения государственных доходов. Законодательно царь не стал добиваться увеличения нало­гов, а предоставил своим людям напрямую собирать деньги. По стране прокатилась война грабежей. Через семь лет оп­ричнина была упразднена. Остальные диктатор­ские полномочия Иван IV оставил за собой.

Управление территориями осуществлялось через воевод. Воеводы назначались в города и контролировали близлежа­щую территорию. Воевода имел право решать гражданские дела на подчиненной территории, был обязан организовы­вать охрану порядка.

В 1550-е гг. была проведена реформа местного самоуп­равления. Территория Российского государства была поделе­на на волости. Внутри волостей основной административной единицей являлась губа, которая управлялась выборной ад­министрацией. Во главе губы были губные старосты, кото­рые следили за порядком на территории городов и уездов, вели делопроизводство. На территории города в управлен­ческую администрацию входили городовые приказчики. Раз­личные мелкие административные поручения выполняли це­ловальники, т. е. чиновники, целовавшие крест.

Губные старосты должны были избираться, основным требованием к занятию этой должности являлась грамотность. Обычно старостами становились отставные служилые люди или по­жилые горожане. Губные старосты подчинялись Разбойному приказу, по избрании принимали присягу в Москве. Админи­страция старосты состояла из подьячих, тюремных сторо­жей и палачей, которые принимали присягу на месте. В Мос­кве городская стража набиралась на год из городских тягло­вых людей, палачи нанимались из вольных людей по рекомендации. В провинциальных городах и уездах стража набиралась из крестьян и тягловых людей. Работники мест­ной администрации получали денежную компенсацию за время нахождения на службе.

 

§ 2. Система государственного управления и исполнительной власти и в Московском государстве во второй половине XVI века

 

События и процессы, имевшие место в России в XVI в., во многом предопределили направление и темпы последующего развития страны. Именно в данный период завершился процесс объединения различных земель в единое Российское государство; сформировался механизм управления государством (самодержавие); характер взаимоотношений между государством и феодалами (полное бесправие); между феодалами и крестьянами (крепостное право), которые с модификациями просуществовали свыше трех столетий до начала XX в.

По своей форме Российское государство первой половины XVI в. было сословной монархией. Свою власть в стране великий князь фактически делил с удельными и служилыми князьями, Боярской думой как органом власти феодальной аристократии и церковью как органом власти духовенства. Важным событием в политической жизни страны было принятие 16 января 1547 г. Иваном IV титула царя.

С середины XV в. до середины XVI в. территория России увеличилась более чем в 6 раз и составляла 2,8 млн. км. Население страны в конце XV в. составляло примерно 5–6 млн. человек, а в середине XVI в. - около 9 млн. человек[1].В этих условиях система исполнительной власти и управления, рассчитанная на небольшие владения, должна была уступить место новому аппарату власти.

В мировой практике сложилась два способа управления большими территориями: первый – когда значительную роль играет местное самоуправление, выбранное населением и отчасти контролируемое из центра. Второй способ – сверху донизу всеведущая административная власть, которая подавляет всяческое самоуправление. В ряде стран Запада пошли первым путем: короли плюс парламенты, городские и провинциальные общины, суды и т.п. Россия в период правления Ивана Грозного (1533-1584) окончательно выбрала второй путь.

Для обсуждения важнейших вопросов внешней и внутренней политики с середины XVI в. стали созывать Земские соборы. В состав Земского собора входили царь, Боярская дума, Освященный собор в полном составе, представители дворянства, верхов посадских людей (торговые люди, крупное купечество), т.е. кандидаты трех сословий. Земский собор как представительный орган был двухпалатным. В верхнюю палату входили царь, Боярская дума и Освященный собор, которые не избирались, а участвовали в ней в соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были выборными.

На основе имеющихся документов историки полагают, что Земских соборов состоялось около 50. Соборы условно делят на 4 группы: созванные царем по его собственной инициативе; созванные царем по требованию сословий; созванные сословиями по их инициативе; соборы, на которых избирались на царство.

В середине 50-х годов завершается реорганизация центральных органов исполнительной власти(«изб»), за которым позднее закрепилось наименование приказов. Приказы – это учреждения, ведавшие отраслями государственного управления или отдельными регионами страны. К середине XVI в. в стране существовало около 20 приказов. Во главе приказа стоял боярин или дьяк – крупный государственный чиновник. Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. По мере усложнения задач государственного управления число приказов росло. Оформление приказной системы позволило централизовать управление страной, но в то же время создало значительный бюрократический аппарат и стиль его работы.

Реформы Ивана IV охватили не только центральный аппарат государственного управления России. Существенные изменения претерпело и местное управление. На местах создавались губные избы (губная реформа Ивана IV), выбираемые из определенных слоев населения. Главой губной избы становился губной староста, выбираемый дворянами и детьми боярскими и утверждаемый в должности Разбойным приказом. Губной староста выполнял полицейско-судебные функции.

Сословно-представительными органами на местах стали в середине XVI в. и земские избы – эти органы (избы)  приняли на себя финансово-налоговые функции. Если земские органы ведали сбором податей и судом по гражданским и мелким уголовным делам, то более крупные дела рассматривались губными избами. Компетенции этих  местных органов закреплялись в губных и земских  уставных грамотах,  подписываемых царем.

Изменения в системе исполнительной власти дополнялись преобразованиями в судебной сфере. Наиболее значимым было категорическое требование Судебника 1550 г. об участии «судных мужей» – своеобразных присяжных заседателей – в каждом судебном разбирательстве. «Судные мужи» - выборные представители в наместничьем суде – существовали и в XV в. Государственные судебные органы представляли царь, Боярская дума и приказы, а судебную власть на местах – наместники, волостели, а с середины XVI в. – воеводы, губные и земские органы.

Царь занимался судебными делами только в случае злоупотребления судей или пересуда (пересмотра) дела по апелляции. Боярская дума могла выступать в качестве суда первой и второй инстанции. Функции Боярской думы как суда первой инстанции заключались в рассмотрении дел своих членов, приказных чинов, местных судей, споров о местничестве. Как суд второй инстанции Боярская дума выступала при рассмотрении дел, поступавших из наместнических и приказных судов.

Каковы были последствия создания единого централизованного государства в России? С одной стороны, это позволило свергнуть монголо-татарское иго, прекратить феодальные усобицы, создать условия для развития культуры, ремесла, торговли, земледелия. С другой стороны, выбор деспотического варианта централизации (опричнина) государства во второй половине XVI в. имел своими последствиями:

-     разорение значительной территории страны и тяжелейший экономический кризис в 70-80-е гг. XVI в.;

-     катастрофическое падение международного престижа России, национальное унижение;

-     формирование режима личной власти; превращение русских дворян в холопов самодержавия; закрепощение крестьян;

-     подготовку условий для Смутного времени в России на рубеже XVI-XVII вв.

 

 

§ 3. Государственное и региональное управление в XVII веке

 

В XVII в. продолжалось расширение территории России за счет включения новых земель Сибири, Южного Приуралья и Левобережной Украины. Территория страны делилась на уезды, число которых достигло 250. По-прежнему уезды разбивались на станы и волости. Центром станов было село. Численность населения составила в конце XVII в. 10,5 млн человек.

XVII в. – одно из наиболее бурных столетий не только в истории России, но и многих западных и восточных государств. В России оно носило переходный характер, когда прежняя система управления сословной монархии и ее институты переживают расцвет, но со 2-й половины века отмирают, и начинается процесс формирования абсолютной монархии.

На рубеже XVI – XVII вв. Московское царство было поражено системным кризисом, который был вызван и развивался в результате сложного взаимодействия разновекторных противоречий во всех сферах жизни российского общества. Началась борьба за власть в правящей элите между различными аристократическими и дворянскими группировками, что усугубило кризис всей системы исполнительной власти. Он развивался в условиях обострения сословной и классовой борьбы.

В январе-феврале 1613 г. состоялся один из самых представительных в истории России Земских соборов, на котором после длительных споров с царем единогласно сословными делегациями был избран Михаил Романов. Попытка одного из польских отрядов захватить 16-летнего царя была сорвана в результате подвига Ивана Сусанина. Города принимали присягу на верность и подписывали крестоцеловальные записи еще до получения согласия Михаила[2].

Значительное место в системе государственного управления России XVII в. заняла Боярская дума. На протяжении всего XVII в. сохранялось значение Боярской думы как высшего совета при царе. «Государь без Думы и Дума без государя были одинаково явлениями ненормальными» (М.Ф. Владимирский-Буданов). В Думу входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и думные дьяки. Численный состав Боярской думы менялся. В конце 70-х годов XVII в. в ней было 97 членов.

Функции Думы не были четко определены, основывались на обычном праве, традиции и определялись формулой «государь сказал, и бояре приговорили». К ее компетенции относились вопросы внутренней и внешней политики, суда и администрации. Отдельные самостоятельные указы царя, как правило, объяснялись необходимостью оперативного решения какого-либо вопроса или его относительной незначительностью, а боярские приговоры без указа царя – соответствующим поручением или междуцарствием.

К системе высших органов государственной власти относились Земские соборы, роль которых в 1-й половине XVII в. значительно возросла. Земские соборы заседали и участвовали во всех важнейших государственных актах. Среди рассматриваемых вопросов были следующие: избрание царя, изменения в законодательстве, налогообложение, вопросы внешней политики и присоединения новых территорий и т. п. Земские соборы не имели четкого регламента, численности и состава. Они носили функциональный характер, и на Собор созывались необходимые для решения конкретного вопроса представители сословий и территорий.

Инициатива созыва Собора исходила от царя, Боярской думы или предшествующего Земского собора. Призывающая власть рассылала воеводам грамоты, в которых указывалось число вызываемых, срок прибытия и иногда цель созыва Собора. Избирательными округами были уезды.

 

§ 4. Центральное и местное управление в XVII веке

 

Уже в первые годы правления династии Романовых восстанавливалась приказная система, постепенно внедряемая во все отрасли управления, хотя первоначально сама система приказов не претерпела кардинальных изменений. В 1-й половине XVII в. государство столкнулось с тяжелым финансовым положением в результате разрухи после Смуты, что повлекло за собой усиление фискальной деятельности приказов.

Большую роль в приказной системе играли судебно-административные органы. К ним принадлежали созданные еще в XVI в.:

Поместный приказ – ведал раздачей и переходом поместий, вотчин и связанными с этим тяжбами;

Разбойный приказ (в 1682 г. переименован в Сыскной) – ведал уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы, в столице эти функции выполнял Земский приказ (иногда их было два);

Холопий приказ – оформлял и освобождал от холопства, регистрировал дворовых, разрешал тяжбы из-за холопов.

К приказам специального управления можно отнести Посольский приказ (преобразован из Посольской палаты в 1601 г.). Он являлся исполнительным органом царя и Боярской думы. Новым в системе исполнительной власти была деятельность Монастырского приказа (1649-1666 гг.), в ведении которого находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин[3].

Особый блок составляли приказы дворцово-финансового управления. Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца, а также населением и землями, разбросанными по всей стране, обязанными доставлять это содержание, судил привилегированных лиц, освобождаемых царем от суда обыкновенных органов.

Самостоятельное значение имел Приказ тайных дел, созданный в середине XVII в. В его компетенцию перешли важнейшие вопросы, связанные с царской и государственной безопасностью: контроль за дипломатией, производством огнестрельного оружия, за рудным делом, следствие по политическим делам, управление хозяйством двора и др. И все же дифференцированность функции отдельных приказов часто была условной.

Значительное место в системе исполнительной власти и государственного                 управления России        XVII в. занимало местное управление и управление инонациональными территориями. В местном управлении шел тот же процесс централизации, унификации и бюрократизации, что и в центре, но более медленными темпами. Основной административно-территориальной единицей России с конца XVII в. становятся уезды, которые делились на станы и волости. Во время Смуты население само на общественных собраниях стало избирать себе воевод не только с военными, но и административными, судебными функциями. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1-2 года) царь и Боярская дума, иногда с учетом пожеланий местного населения.

Таким образом, к концу XVII в. система исполнительной власти и государственного управления сословной монархии переживала сложный этап модернизации всей политической системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимствованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. Темпы этой модернизации с ее противоречиями не успевали за возраставшим усложнением задач государственного управления, ростом территории, процессом сословной трансформации общества и новыми геополитическими задачами. На повестке дня стояла проблема коренной реорганизации всей системы центрального и местного управления, которая бы определила окончательный выбор между развитием самодержавия как выразителя сословных интересов и утверждением абсолютизма.

 

Приложение 1

 

Чины и звания государевых служилых людей в XV-середине XVII века

 

Думные чины (должности чиновников, составлявших Бо­ярскую думу):

Боярин — высший государственный чин, имел право голоса по всем вопросам государственного значения, мог быть послом, руководить войском, возглавлять боярскую комиссию. Обычно чин боярина имели пять-десять человек. Средний возраст: 50—60 лет. Жалование боярам было 700 руб.[4]. Бояре име­ли право не снимать шапки в присутствии государя.

Окольничий — имел право голоса в Думе, разбирал судебные дела, в том числе присутствовал на судебных по­единках, ведал пограничной службой. Число окольничих со­ставляло от двух до десяти человек.

Думный дьяк  — секретарь, делопроизводитель; не имел права голоса, а только фиксировал решения Думы, со­ставлял документы.

Думные дворяне — появились в Думе в 1572 г., могли быть представителями нетитулованной знати, не имели пра­ва голоса, но участвовали в государственном управлении, исполняя поручения великого князя. Одним из думных дво­рян был хранитель государственной печати. Жалование их было 250 руб.[5].

Кроме думных чинов, существовали приказные чины для чиновников, работавших в приказах.

Дьяки — основные сотрудники приказов, помощники бояр и окольничих, исполняли вспомогательные функции, но и могли действовать самостоятельно, например, управ­лять приказами.

Подьячие — исполняли обязанности секретарей, нота­риусов, поверенных.

В состав государева двора входили придворные чины:

Стольники – первоначально прислуживали у стола государя. В XVII в. это было почетное звание, облада­тель которого мог быть назначен воеводой, начальником вто­ростепенного приказа, производить розыск по делу.

Стряпчие – состояли в разных службах при особе государя. Они могли служить на мелких воевод­ствах, быть секретарями в посольствах и приказах.

Жильцы – низший придворный чин – охраняли государевы покои, из них набиралась царская гвардия. Жиль­цы были обязаны жить в Москве и быть постоянно готовыми к воинской службе.

Должности в ХV и ХVI вв. распределя­лись по принципу местничества. Ежегодно все люди, нахо­дящиеся на государственной службе, заносились в государ­ственный разряд, на основе этого распределялись обязанно­сти, должности в последующих поколениях. Местничество — это обезличенная система кадровых назначений, оно позво­лило выделить класс служащих людей. Местничество стало основой для олигархии, тормозило мотивацию неродовитых служащих, не имевших перспектив карьеры.

 

Приложение 2

 

 

Структура государственной власти в XV-начале XVI вв.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложение 3

 

Структура управления в конце XVI в.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 5.

 

 

 

Приложение 4

 

Местное управление в Московском государстве

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложение 5

 

Переход государственной власти в условиях Смуты

 

 

 

---

[1] Это почти в 2 раза больше чем в Англии того времени (4-5 млн.). Некоторые иностранцы, побывавшие в 
XVI в. в России, считали, что Москва больше Лондона с предместьями, Новгород значительно больше, чем Рим, Псков сравнивали по величине с Парижем.

[2] Тихомиров М.Н. Российское государство XV-XVII вв. – М., 1979. – С.77.

[3] Сукиасян М.А. Указ.соч. – С.137.

[4] См.: Кондратьев И. К. Седая старина Москвы. - М.: Военное изда­тельство, 1996. - С. 288.

[5] См.: Там же. – С.288.