Для магистрантов 2 к.

ТЕМА 3. Преобразования в системе исполнительной власти и государственного управления в XVIII веке

 

 1. Петровская реформа государственного управления и исполнительной власти

 

Петр, мечтавший о могуществе своей державы, не был равнодушен к концепциям меркантилизма. Идея руководящей роли государства в жизни общества и в экономике (в частности, с применением методов принуждения в экономической политике), совпала с общим направлением идеи «насильственного прогресса», которому следовал Петр. Из всех преобразований Петра I центральное место занимала реформа государственного управления и исполнительной власти, реорганизация всех его звеньев.  

В 1708-1710 гг. правительство провело областную реформу. Ее сущность состояла в том, что между уездами, ранее непосредственно подчинявшимися центру, и приказами появились промежуточные административные единицы – губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиант-мейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние – на уезды[1].

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа. Одновременно с Сенатом Петр I учредил должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений[2].

Замена старых приказов новыми центральными учреждениями – коллегиями - была проведена в 1717-1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 11-ю коллегиями. Внешние сношения и вооруженные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адмиралтейства и Иностранных дел. На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан.

Организация Синода в 1721 г. означала полное подчинение духовной власти светской. Святейший правительствующий синод по образцу светских коллегий состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за их деятельностью осуществлял обер-прокурор Синода.

Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ – карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т.д.

С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. При Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях – прокуроров. Обязанностью прокуратуры было осуществление гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить. Генерал-прокурор был назван Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельной и властный, сумевший придать своей должности высокий престиж[3].

K 1719 г. изменилась также структура областной администрации. Вместо губернии основной единицей административного управления стала провинция. Их было около пятидесяти. Деление на губернии сохранилось, но во власти губернаторов осталось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. По остальным вопросам провинциальные воеводы сносились непосредственно с коллегиями и Сенатом[4].

Служебная лестница теперь состояла из 14 ступеней, или рангов, от фельдмаршала и генерал-адмирала в армии и флоте и канцлера на гражданской службе до самого низкого, 14-го ранга прапорщика и коллежского регистратора. Сыновьям родовитых отцов отдавалось предпочтение только во время дворцовых приемов, но никакого ранга они не получали, если не находились на службе. Личные способности выдвинули из среды неродовитого дворянства ряд крупных государственных деятелей Петровского времени, таких, как генерал-адмирал Ф.М. Апраксин, дипломаты П.А. Толстой, И.И. Неплюев и другие.

Вместе с тем Табель о рангах предоставляла возможность получать дворянские чины выходцам из других сословий: вместе с получением 8-го ранга по гражданской службе и обер-офицерского чина (начиная с прапорщика) по военной они становились потомственными дворянами, приобретая тем самым все привилегии этого сословия. Князь Меншиков, в конце жизни пожалованный чином генералиссимуса, в детстве, согласно молве, торговал пирожками; московский вице-губернатор B.C. Ершов, президент Ратуши А.А. Курбатов до своего возвышения были крепостными крестьянами.

В итоге преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Внешним выражением утвердившегося здесь абсолютизма стало принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования «великий». К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений – от Сената до воеводской канцелярии в уездах.

 

§ 2. Изменения в системе исполнительной власти и  управления в эпоху дворцовых переворотов

 

Прежде чем рассматривать государственный аппарат Российской империи 20-60-х гг. XVIII в. и его особенности, необходимо хотя бы кратко осветить историческую обстановку, вызвавшую изменения в области управления страной. Появление новых властных структур обуславливалось социально-экономическим и политическим развитием России второй четверти XVIII в.

Период с 1725 по 1762 гг. в истории Российской империи, по меткому определению известного историка В.О. Ключевского, - это «эпоха дворцовых переворотов». За 37 лет было три переворота с участием феодальной аристократии и гвардии. Свергались не только императоры, но и могущественные правители (фавориты), на деле управлявшие страной. Это было сложное время, когда после смерти Петра I в январе 1725 г. началась борьба придворных дворянских группировок за власть. Элитных групп было две: старая родовитая аристократия (Д. Голицын, В.Л. и А.Г. Долгорукие, П. Апраксин, Г. Головкин) и новое дворянство (А. Меншиков, П. Ягужинский, П. Толстой и другие «птенцы гнезда Петрова»), выдвинувшееся по службе. С начала 30-х годов усилилась и 3-я немецкая группа (Э.И. Бирон, А. И. Остерман, Б.К. Миних).

Спор между соперничающими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины. Русский престол заняла Екатерина I. Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монархии. Абсолютизм окончательно оформился в первой четверти XVIII в.

Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной. А. Меншиков, П. Толстой, Ф. Апраксин посоветовали Екатерине учредить специальный орган, который возвышался бы над всеми государственными учреждениями империи. В связи с этим 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого Совета вошли А. Меншиков (фактически глава Совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский – муж дочери Петра I Анны – и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын.

Функции Совета: назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии: военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган – Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы – члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров – канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров сковывал действия Сената. Видную роль в управлении играли П. И. Ягужинский и затем сменивший его А.П. Волынский.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). В 20-60-е гг. XVIII в. за ним следовали подчиненные высшие государственные учреждения – Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как уже было сказано выше, в определенные периоды зависел от высших государственных учреждений.

В 30-е гг. XVIII в. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось пять департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 г. замененный князем Н.Ю. Трубецким[5].

Оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления была пестрой. Ее центральные государственные учреждения (коллегии, приказы, канцелярии) отличались структурой и полномочиями. Коллежская система находилась в состоянии кризиса. Но вместе с этим в центральных органах управления проявлялись новые принципы их организации и действия.

 

§ 3. Перестройка местного управления, его централизация и
бюрократизация

 

Система местных учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства в 20–30-е гг. XVIII в., когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система местных учреждений. При господстве в стране феодально-крепостнических производственных отношений и отсутствии буржуазии как класса (она только зарождалась), господстве полицейских форм в государственном строе было трудно осуществить заложенные Петром принципы организации местного государственного аппарата, отделить суд от администрации, надзор – от исполнительной власти, финансовое управление – от полиции[6].

Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен многих ликвидированных контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже – воевода в уезде, тоже с небольшой канцелярией.

В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось. Вновь начавшие действовать с 1743 г. магистраты подчинялись губернаторам и воеводам и также были включены в общую систему централизации власти. В 60-е годы воеводы менялись через 5 лет. Губернаторов назначали на неопределенный срок.

Во второй четверти XVIII в. происходили изменения и в положении церкви. Уже в первой четверти этого века взамен патриаршества была учреждена Духовная коллегия, или Святейший правительствующий синод. Эти церковные органы продолжали действовать в 20-60-е годы. Церковная организация стала частью государственного аппарата. Синод находился в подчинении Верховного тайного совета, который посылал церковному органу указы. Духовная коллегия была переименована в Синод, статус которого стал близким к Сенату.

Елизавета ликвидировала Коллегию экономии, созданную в 1726 г. и ведавшую хозяйством церкви, вернула доходы с монастырских земель Синоду. Уложенная комиссия 1754 г. разрабатывала положение о церкви, затронувшее ряд существенных вопросов православия. Роль церкви и духовенства в государстве возрастала. Церковь занимала большое место в государственном управлении.

 

§ 4. Екатерининские  преобразования  системы исполнительной власти и государственного  управления в  условиях «просвещенного  абсолютизма»

 

Еще одним потрясением для государственного управления стал очередной дворцовый переворот, насильственное смещение Петра III, его смерть, узурпация власти его вдовой – властолюбивой принцессой ангальтцербской (немецкой) Софьей Фредерикой Августой, названной при крещении Екатериной Алексеевной и посаженной на престол дворянской гвардией, титулованной Екатериной II (второй после Петра I) вопреки существовавшим законам, традициям престолонаследия.

Опираясь на вельможную и гвардейскую элиту, Екатерина II изменяла  высшее, центральное, местное государственное управление и самоуправление.  В обобщенном виде она преследовала следующие цели:

а) сохранить, упрочить самодержавие, крепостничество, сословность и других фундаментальных «китов»;

б) возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации интересов дворянства во внутренней и внешней политике, геополитических интересов дворянской империи;

в) уберечь институты российского традиционализма от влияния европейских революционных идей и политического опыта;

г) усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, через кровь убиенных императоров.

В сфере управления возросла роль новой личной канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления «собственных ее императорского величества дел». Один статс-секретарь ведал на первых порах личной перепиской Екатерины II, но постепенно его функции расширились. Другой статс-секретарь принимал, оформлял челобитные на высочайшее имя, давал им ход. Статс-секретарь с 1875 г. А.А. Безбородько сосредоточил в своих руках все государственные дела, восходящие на утверждение императрицы, с 1783 г. руководил и внешней политикой, позднее стал канцлером.

Сложился статус Главной дворцовой канцелярии, через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами.

Заметной стала реорганизация сенатского управления. Детище Петра I изменялось серьезно в смуте дворцовых переворотов, когда слабели государственность, вся система управления. Возвышение и падение роли Сената привели к тому, что к 60-м годам он стал высшим административным и судебным учреждением, ослабил воздействие на управленческий механизм. Созданные в его составе шесть департаментов во главе с обер-прокурорами функционировали относительно автономно, не имели никаких преимуществ один перед другим, действовали самостоятельно в рамках расписанных дел. При расхождении мнений дело рассматривалось в первом департаменте под председательством генерал-прокурора, при участии сенаторов от других департаментов. При наличии разных мнений и здесь дело выносилось на общее собрание сенаторов.

Накапливались предпосылки для замены коллежской системы новой. Роль коллегий снижалась, многие дела передавались местному управлению, значение которого усиливалось, обнаруживавшему потребность в ведомственном построении. Деятельность коллегий угасала, большинство их закрылось, прекратило свое существование. Остались лишь три «государственные» коллегии: иностранных, военных, морских дел[7].

Народная война ускорила реформирование государственного управления, особенно на местном уровне, что характеризует новый этап административных преобразований.

Около года Екатерина II готовила «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», и 7 ноября 1775 г.  оно было издано. В него были включены нововведения в институт губернаторства, предусмотренные «Наставлением губернаторам» (21.04.1764), ориентированным на устранение неустройства в местном управлении, губерниях, что должно было обеспечить общий порядок в империи. Уже тогда губернатор был объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли.

По-новому строилось и губернское управление. Вместо прежнего губернатора и его канцелярии теперь полагался главнокомандующий в отсутствие императорского величества, в губернии учреждались правитель (губернатор), губернское правление (главнокомандующий, правитель с двумя советниками), палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора), палата для домостроительных дел и управления казенных доходов императорского высочества (вице-губернатор, директор экономии, советник, два асессора, губернский казначей), губернский землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), губернский прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд, приказ общественного призрения (управления народными школами, больницами, богадельнями, тюрьмами).

Повеления губернского правления были обязательны к исполнению уездными, нижними земскими судами, верхними и нижними расправами, губернскими и городовыми магистратами и ратушами.

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд (председатель, земский исправник или капитан, два-три заседателя), избираемый дворянами уезда, уездный казначей, землемер. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя), при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя.

В городе, где не было комендантов, назначались городничие, сохранялись магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи словесного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры[8].

Становление городского государственного и общественного управления. До 1775 г. города имели 4% населения империи, находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков. По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы.

21 апреля 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления в условиях начавшегося формирования нового социально-экономического уклада и сопровождалась в XIX в. целой серией городовых положений об устройстве городской жизни.

«Грамота» учредила в каждом городе «градское общество», состоявшее из 6 сословных групп[9], которые отличались друг от друга государственными обязанностями, привилегиями. Все городские обыватели, обладавшие цензовым избирательным правом, выбирали раз в три года на городском собрании городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей. Городской голова и гласные от 6 разрядов составляли общую городскую думу, которая раз в три года избирала по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в 6-гласную думу, являвшуюся исполнительным учреждением городского самоуправления, заседавшую еженедельно. В общей, 6-гласной думе, сиротском суде председательствовал городской голова.

По образу дворянского депутатского собрания было учреждено и городское депутатское собрание, действующее постоянно под руководством городского головы в составе депутатов от особых полицейских частей (округов), на которые разбивались города. Эти собрания ведали так называемыми «Обывательскими книгами», где отражалось по специальным формам имущественное состояние, семейное положение каждого горожанина.

Кроме общегородского самоуправления, действовало сословное. В крупных городах имелись особые купеческие общества, избиравшие исполнительные управы и купеческих старшин. Ремесленный сход избирал в каждой городской части цеховую управу в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узкоцеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в 6-гласную думу как гласный от цеховых.

Городское самоуправление занималось преимущественно городским хозяйством, благоустройством, продовольствием, развитием промыслов, торговли, порядком на торгах, базарах, защитой сословных прав горожан, другими «пользами и нуждами» города, кроме полиции, податей, суда, что было компетенцией царской администрации.

Екатерина II создала льготное самоуправление лишь для высшего сословия – дворянства. Губернской реформой 1775 г. была повышена роль местного дворянства в управлении и губернией, и уездом. Оно формировало структуру, состав управленческих структур, избирало своих губернских и уездных предводителей, глав уездной администрации, полиции, суда и заседателей, более половины чиновничьего аппарата, а остальную половину назначала губернская администрация тоже из дворян.

Самодержавное управление при Екатерине II строилось при опоре на дворян – высших слуг монарха, насчитывавших примерно 100 тысяч, и чиновников, количество которых выросло до 50 тысяч.

Петровской Табелью о рангах был установлен порядок, при котором повышение в чине зависело от наличия должности. В 60-е годы был отменен и этот принцип, и обязательность государственной службы дворян. 19 апреля 1764 г. Екатерина II указала повысить в очередной чин всех высших государственных служащих, состоявших в каком-либо чине не менее 7 лет. Через три года, 13 сентября 1767 г., повелением императрицы это правило было распространено на всех чиновников, что оказалось чревато серьезными последствиями, ибо вошло в правило повышение чиновников по службе по старшинству, почти независимо от личных качеств, достижений и наличия свободных должностей.

Для государственных крестьян была создана новая система самоуправления. Сельский сход в составе до 20 дворов избирал сельского старшину, его помощника – старосту, сборщика податей, а также сотских, десятских с теми же функциями, что и у удельных.

Таким образом, государственное управление и система исполнительной власти в XVIII в. было направлено на укрепление власти абсолютного монарха, еще более централизовано и бюрократизировано. Умножились и укрепились органы на местах, к которым перешли некоторые функции центрального управления; широкие полномочия были предоставлены губернаторам и генерал-губернаторам, возвышен институт губернаторства, учреждены наместничества. Была осуществлена «полицеизация» управления, особенно местного, уездного, которое возглавили полицейские чины, появились специальные полицейские управы благочиния.

 

Приложение 1

 

Структура государственного управления при Петре I

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

---

[1] Государственные учреждения России в XVI-XVIII вв. – М., 1991. – С.56.

[2] Государственные учреждения России: опыт формирования и эволюции. – Нижний Новгород, 1994. – С.65.

[3] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М., 1983. – С.305.

[4] Анисимов Е.В. Время Петровских реформ. – Л., 1989. – С.95.

[5] Рогов В.А. История государства и права России IX-XX веков. – М., 1994. – С110.

[6] Заичкин И.А., Почкаев И.Н. Русская история. – М., 1992. – С.133.

[7] См.: Платонов С.Ф. Учебник русской истории. - СПб., 1993. - С. 285.

[8] Подробнее см.: Государственные учреждения в России. - Н.Новгород, 1994. - С. 83-88; Государственное законодательство Х-ХХ вв. - Т. 5. - М., 1987.

[9] Шесть сословных групп: 1) владельцы домов, земель, иной недвижимости в городе - «настоящие городские обыватели»; 2) купцы всех гильдий; 3) цеховые ремесленники; 4) иногородние и иностранные гости; 5) интеллигенты, выборные должностные лица, оптовые торговцы, банкиры; 6) посадские: промыслом, рукоделием или работой кормятся, не записаны в другие разряды (самая многочисленная группа). См.: Ерошкин Н.П. Государственные учреждения дореволюционной России. - М., 1983. - С. 126; Буганов В.И., Зырянов П.Н. в учебнике «История России. Конец XVII-XIX век» (М., 1995. - С. 57) назвали иные разряды: купцы и мещане (мелкие торговцы и ремесленники), дворяне и чиновники, духовенство, права и привилегии которых были неодинаковы по объему и значению, зависели от сословного разряда, имущественного положения.