Для магистрантов 2 курса
ТЕМА 1. Предмет, задачи и
теоретико-методологические аспекты курса
1.
Теоретико-методологические аспекты
Исполнительная власть в стране осуществляется
с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений
(военные, судебные, полицейские, административные и других). Каждое учреждение
обеспечивает выполнение основных и второстепенных функций государства
(поддержание порядка, защита Отечества и охрана его границ, а также финансовая,
хозяйственная и религиозно-воспитательная). В государственном учреждении
имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных
служащих, которые выполняют государственные задачи. Государственная служба
сформировалась в результате реформ Петра I. Ученые XIX в. определяли государственную службу как
«особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на
подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую
от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной
задачи» (Н.М. Коркунов). Данное определение признано правомерным и в начале XXI в.
Центральная проблема исследований по истории исполнительной
власти и государственного управления России – модернизация.
Ученые рассматривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов
(крестьянского, геополитического, национального и др.), но и новых проблем
современного реформаторства:
-
переход от плановой, командной экономики к
рыночной; экология; защита русских в бывших союзных республиках (там проживает
их более 25 млн.), беженцев;
-
социальная защита граждан, создание служб
социальной помощи и координация их работы;
-
поддержка образования, науки, культуры;
-
нравственное и культурное возрождение;
-
обеспечение научно-технического прогресса,
информационного обслуживания, государственного обеспечения, интеграции России в
мировое сообщество, цивилизации (при обеспечении национальной безопасности
страны);
-
конверсии военного потенциала и создание
современных вооруженных сил быстрого реагирования;
-
защита прав человека и обеспечение его
безопасности, жизни, здоровья и достоинства, прав собственности и других прав,
установленных принятой в конце 1991 г. российской Декларацией прав и свобод
человека и гражданина.
Методология
изучения системы исполнительной власти и государственного управления в России
включает: историко-материалистическую концепцию; политико-социологический
аспект; общетеоретический социально-управленческий аспект; базовые понятия
(категории) анализа.
1.
Реализация историко-материалистической концепции в познании
важнейшей стороны политической истории России – необходимая отправная
предпосылка достижения объективности в объяснении данного исторического
процесса. Принцип объективности требует рассматривать историческую эволюцию
государства и его деятельности как социально-политическую реальность, как
действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге
определяемую его материально-производственной основой, социально-экономической
структурой и отношениями между людьми, а также материально-природной средой
существования.
Говоря
об историко-материалистической концепции в методологии изучения истории
государственного управления и исполнительной власти, мы хотели бы предостеречь
читателя от вульгаризаторской ее трактовки, имевшей распространение в советской
литературе. А именно: объяснения политической истории только экономической
историей страны, сведения историко-политического процесса к эволюции
хозяйственно-экономической жизни. Такой схематизм и упрощенный подход вытекали
из догматического толкования теории общественно-экономической формации,
исключающего сочетание формационного подхода с цивилизационным.
Политическая
жизнь России в прошлом и настоящем соткана из конфликтов. Дворцовые перевороты,
смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские революции
и другие значимые для судеб страны конфликтные процессы всегда были в поле
зрения историков-политологов. Необходимость включения в историко-политическое
знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между
господствующими группировками правящего класса; между кланами; внутренних и
внешних) составляет конфликтологический подход. Он признан современной
наукой и поможет глубже понять историю государственного управления и
исполнительной власти, главным образом их особенности. Социально-политические
конфликты – столкновения общественно-политических сил, отстаивающих
противоположные интересы и цели, – это узловые пункты историко-политического
процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между
устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной
власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, породившими
новые потребности, с другой. По характеру политических конфликтов,
государственным механизмам их регулирования и разрешения можно судить о типе
политической системы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По
тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и связанных с
ними политических кризисов, судят о политической культуре правящих кругов и
общества. В частности, объективный анализ истории Смутного времени в России
(начало XVII
в.) утверждением династии Романовых показывает способность всех слоев русского
общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью государства[1].
2.
Политико-социологический аспект. Его суть заключается в анализе
истории государственного управления и исполнительной власти в контексте
сформулированных политолого-социологическими науками положений о сущности
государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и общества.
Методологически
ключевым является определение государства. В истории российской политической
мысли сложилось двоякое понимание данной категорий. Первое – государство
рассматривается как необходимая политическая форма организации общества, как
союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н.
Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Сорокин и др.). В таком понимании государство
отождествлялось с обществом. Государство и общество «в научном представлении
сливалось в одно понятие»[2].
Второе
– государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм
господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории
нашего государства практически доминировало отождествление его с обществом, что
проявилось и в советский период[3]. Государство, власть,
олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу
охватывали собою все социально значимые и даже частные сферы жизни населения.
Анализ
исторического материала окажется корректным, объективным, если будет
учитываться и такая специфическая тенденция российской государственности, как
постоянное слияние власти и управления; подчинение государственного и местного
управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась
этатизация общества, т.е. его огосударствление. Отмеченная тенденция
стимулировалась одновременно субъективными представлениями о
государстве-обществе и его исторической спецификой. Поглощение государственной
властью управления общественными делами, политизация и идеологизация
социального управления достигают апогея в тоталитарной системе. После
политических реформ в конце ХХ века, в современной России вновь наблюдается абсолютизацию
роли власти во всех сферах жизни.
Категория
политической культуры – обобщающий показатель прогрессивности государственной
системы – характеризует уровень и реализацию политических знаний, ценностей и
образцов поведения социальных субъектов в политической жизни. Поэтому политико-культурологический
подход, признанный современной наукой, с полным основанием можно считать
еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая
переход российской государственности от одного типа политической культуры к
другому, более высокому – от традиционной культуры, отличающейся
признанием священного характера власти, традиционными нормами, культуры
подданнической, при которой индивиды ведут себя только как подчиненные властям,
как зависимые от них, к культуре активистской (политического участия),
демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в
общественных делах, – историк раскрывает реальное содержание качественной
стороны эволюции политической системы, выявляет основной исторический вектор
Российского государства.
3.
Общетеоретический социально-управленческий аспект. Государственное
управление – это особый вид социального управления. Понять его эволюцию на
протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных положений
теории социального управления. Как теория государственное управление выражает
единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного,
характерного для деятельности государственного субъекта. Это
целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность
государственных органов и других организаций, подчиненная реализации
общественных потребностей и интересов.
История
государственного управления и исполнительной власти России – это формирование и
развитие их качественно различных типов систем, функционировавших в
самодержавном государстве, в Советском Союзе и утверждающихся в современной
либерально-демократической стране. Земские реформы XVI и XIX вв., петровские реформы центрального и
областного управления, реформы Александра II были этапами формирования и развития
уникальной российской системы государственного и местного управления и
самоуправления.
В
основу изучения истории самоуправлении на Руси положена государственная, а не
общественная теория самоуправления. Общественная теория рассматривает
самоуправление как самостоятельное осуществление местным обществом своих
интересов (тогда как правительственные органы заведуют лишь государственными
делами).
Государственная
теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать
только свой круг проблем – государство возлагает на них часть собственных
проблем государственного управления. Таким образом, местное общество служит и
государственным интересам. Государственная теория самоуправления, предложенная
Р. Гнейстом и А. Штейном, была положена в основу исследований российских
ученых-государствоведов XIX
– начала XX
в. А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и других, которые рассматривали
самоуправление как особую организацию государственного управления[4].
Проблема
не потеряла своей актуальности и в начале XXI в. В ст. 6 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
принятого 28 августа 1995 г., определены не только собственные
(самостоятельные) полномочия местного самоуправления, но и те, которые органы
местного самоуправления могут и должны осуществлять только совместно с органами
государственной власти. Исследователи отмечают некоторую «размытость и
неопределенность в закреплении предметов ведения самоуправления» и полагают,
что «на законодательном уровне (если не на федеральном, то, по крайней мере, на
уровне субъектов Федерации) должны быть четко определены и разграничены две
сферы полномочий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных
полномочий; б) сфера совместных с органами власти полномочий. Кроме того, могут
(и должны) быть самостоятельно определены вопросы, в решении которых органы
местного самоуправления могут лишь участвовать»[5].
В
Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. проблема разграничения
полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местным
самоуправлением получила дальнейшую конкретизацию.
4.
Базовые понятия (категории) анализа истории государственного управления и
исполнительной власти России – составная часть методологии. Понятия и категории
содержат обобщения, фиксируют достигнутые результаты исследования, дают
возможность перейти от эмпирического описания политических явлений к
теоретическому объяснению исторических закономерностей. В настоящем курсе
используются понятия, характерные для современной историко-политической и
политолого-социологической мысли. Они группируются в четыре основных блока:
1)
понятия, описывающие государство, его формы, политическую власть, ее
типы, государственные структуры и функции, властеотношения, политические
режимы;
2)
понятия, характеризующие исполнительную власть и государственное управление,
их структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы
государственного управления, процессы их исторической эволюции;
3)
понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в
России;
4)
понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.
Методологическая
проблема состоит в отборе понятий, их определении с точки зрения принципа
историзма. Такова традиция российской историко-политической мысли, которой
следует автор курса. Понятия, категории служат инструментом
историко-политического анализа при условии, если они адекватно отражают
исторические реалии политической жизни государства на том или ином конкретном
этапе развития и определяются не вне исторической действительности, не
абстрактно, а в контексте ее развития и достигнутого уровня познания.
Развернутое
же определение государственного управления в его современном состоянии,
естественно, не может быть теоретической моделью для анализа
государственно-политической деятельности в прошлые столетия. Вместе с тем
современная наука уточняет, обогащает понятийный аппарат историко-политического
исследования, очищает его от наслоений идеологического догматизма,
политизированности и морализаторства. Такой процесс в настоящее время идет в
российской научной жизни.
Исполнительная
власть– это одна из областей государственной политики, базирующихся на
выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных
императивных установках (конституция, законы, указы и т.д.) с учетом
теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых,
социологических и других разработок и разнообразных политических факторов,
влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее,
структурами государственно-управленческих отношений являются прежде всего
обобщенные структуры правовых отношений[6].
Государственная
власть – центральное понятие истории исполнительной власти в России. Без
объяснения понятия власти как вводного методологического мы не можем эффективно
судить о действиях российских политиков, доверять им, поддерживать или осуждать
их, ибо понятие «власть» напрямую связано и с производными категориями –
«ответственность», «способность», «возможность». Уникальность власти в обществе
состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали.
Обладание властью – это осознание человеком своей моральной ответственности.
Способность власти убеждать – уникальная сторона более широкой сферы
государственной власти (это не только речь, но и символы, и знаки ее). Западные
исследователи – Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Антони Гидденс –
делают упор на «коммуникативный» аспект власти. Коммуникативный принцип –
незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов
власти, аппарата госуправления дает возможность эффективного общения и
применения власти[7].
Российский
опыт не включает, как известно, традиции гражданского общества. В отечественной
истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление
доминировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции
политико-административной элиты. Категория элиты (в пер. с фр. элита
«лучшее, отборное») применялась в учебном курсе неоднократно для обозначения
сформировавшейся на том или ином этапе команды специалистов государственного
управлении. При этом использовались достижения отечественной элитологии[8].
§
2. Предмет и задачи учебного курса
Предметом
учебной дисциплины «Эволюция исполнительной власти в России и зарубежных
странах» является возникновение, развитие и преобразование государства и его
аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им
учреждений и органов.
Задачи
учебного курса – дать обучающимся глубокое научно обоснованное понимание:
-
социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства,
всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и
упразднений, объема полномочий, компетенции, направления деятельности и
взаимопомощи;
-
общего и особенного в развитии Российского государства, специфики управления
гигантской страной, в том числе ее окраинами;
-
реформ и контрреформ в области государственного строительства, в том числе и
деятельности реформаторов и их судеб;
-
истории государственной службы в России;
-
истории самоуправления в России;
-
роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии,
полиции на разных этапах развития российской государственности;
-
исторически достоверной характеристики государственных деятелей;
-
необходимости соблюдения единства исторического и логического, умения не только
анализировать управленческие конкретные решения, но и теоретически обобщать
такой материал, извлекать из прошлого исторический опыт, уроки;
-
роли государства как главного фактора правообразования, конституционных попыток
с ХV до
начала ХХ1 вв;
- дать сравнительной анализ системы
исполнительной власти в России и ведущих зарубежных странах.
Периодизация
истории отечественной государственности обусловлена несколькими факторами.
Главные из них – социально-экономический уклад общества (уровень экономического
и технического развития, формы собственности) и фактор государственного
развития (И.А. Исаев). Мы приводим общепринятую периодизацию российской
государственности:
1.
Древнерусское государство до создания единого централизованного государства (IX-XV вв.).
2.
Русское (Московское) государство (XV–XVII
вв.).
3. Российская империя периода абсолютизма (XVIII в.).
4.
Российская империя периода перехода к буржуазной монархии (середина XIX – начало XX в.).
5.
Конституционная монархия России (1905 г. – февраль 1917 г.).
6.
Россия в период буржуазно-демократической республики (февраль – октябрь 1917
г.).
7.
Социалистическая система в России (1917-1991гг.)
8.
Постсоветская Россия (1991-2019гг.)
Данная
периодизация, как и всякая другая, условна, однако она позволяет
систематизировать учебный курс и рассмотреть основные этапы формирования
государственности в России, накопление и развитие управленческого опыта и
управленческой мысли, а также возникновение основных законов, правовых актов в
различных формах (манифесты, указы, постановления, грамоты и пр.).
[1] Зеркин Д. Основы
конфликтологии. - Ростов н/Д, 1998. - С. 131–133.
[2] Шершеневич Г. Ф.
Государство // Хропанюк Н. Теория государства и права: Хрестоматия. -
М., 1998. - С. 213.
[3] Зеркин Д.П.
Основы политологии. - Ростов н/Д, 1999. - С. 142.
[4] Градовский А.Д. Начало русского государственного
права. - Т. 1-3. - СПб., 1883; Коркунов
Н.М. Русское государственное право. - Т. 1-2. - СПб., 1914; Кокошкин Ф. Русское государственное
право. - Симферополь, 1918 и другие.
[5] Игнатов В.Г., Хрипун В.И.,
Понеделков А.В., Старостин A.M. Региональные особенности
местного управления и самоуправления. - Ростов н/Д, 1996. - С. 34–35.
[6] Политология // Энциклопедический
словарь. - М., 1994. - С. 380.
[7] Балл Г. Власть // Полис. 1993. № 5. - С.
36–42; Есть ли логика в отечественной истории // Знание – сила. 1990. № 11. -
С. 19–27.
[8] Ашин А.К., Понеделков А.В.,
Игнатов В.Г., Старостин А.М. Основы политической элитологии. - М., 1999.
Комментариев нет:
Отправить комментарий