ТЕМА 4. Реформирование
системы исполнительной власти в XIX веке
§ 1. Система исполнительной
власти в первой половине XIX века
XIX столетие стало завершающим веком тысячелетней
российской истории, последним веком самодержавного управления на началах
абсолютизма, который достиг своего апогея и оказался перегруженным
перманентными кризисными явлениями. На состоянии государственного управления и
исполнительной власти сказались кровавый
дворцовый переворот (март 1801) с участием наследника-отцеубийцы, вступившего
на российский престол, движение декабристов, польское освободительное движение
и восстание военных поселенцев, другие события, вся внутренняя и внешняя политика
императоров – братьев Александра I и Николая I, особенно войны с Францией,
Турцией, Ираном, другими странами, развязанная Александром I в 1816 г.,
изнурительно-многолетняя Кавказская война, продолжавшаяся до 1864г.
Сторонники традиционализма исходили из самобытности
российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые
устои, составлявшие фундаментальную основу самодержавного управления – абсолютизм[1].
Сторонники модернизации России предлагали
либерализацию власти и управления на конституционных началах, учреждение
выборных представительных органов, многосословности в управлении.
Либеральные идеи нашли в разной мере отражение в
рассуждениях, обещаниях молодого Александра I, проектах М.М. Сперанского, Н.Н.
Новосильцева, декабристов и других, но оказались отвергнуты, и потому Россия
осталась в XIX в. самодержавной империей, без конституции и представительных
учреждений, с привилегированным и бесправными сословиями, верноподданнической
идеологией в государственном управлении.
Пирамиду власти и управления по-прежнему венчал
император. Александр I унаследовал неограниченный абсолютизм с самодержавными
полномочиями, последовательно осуществлял верховную власть, хотя и допускал
либеральные рассуждения о конституции в первые годы царствования. При нем
стабилизировался и усилился монархический режим. Его брат Николай I упрочил статус
монарха, свою личную власть, закрепил юридически в первой статье Свода законов
Российской империи положение о том, что «император России есть монарх
самодержавный и неограниченный, повиноваться которому не только за страх, но и
за совесть повелевает сам Бог».
Властвуя единолично, императоры в XIX в. управляли
всеми государственными исполнительными структурами непосредственно или через
назначенных ими лиц. Государство управлялось самодержавно. Все управленческие государственные
органы действовали под именем монарха.
Усилению законности в управлении должна была
способствовать реформа Сената, которому в XVIII в. монархи неоднократно меняли
функции, структуру, статус, принижали или возвышали его значение. К началу XIX
в. Сенат утратил былое величие, данное ему Петром I, имел громоздкую структуру,
слабо действующий аппарат.
Указ «О правах и обязанностях Сената» (8.09.1802)[2] объявил
Сенат хранителем законов, верховным местом империи, указы которого должны исполняться
всеми органами, должностными лицами как собственно императорские. Был
установлен порядок представления коллегиями, начальниками губерний и мест
докладов, рапортов по рассматриваемым вопросам, порядок функционирования и
принятия решений департаментами (единогласно) и общим собранием Сената (двумя третями
сенаторов). Сенату надлежало быть высшим административным, судебным,
контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии. Власть его была
ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора,
действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему были подчинены высшие,
центральные органы управления, судебная система. Являясь высшим органом суда и
надзора, Сенат должен был утверждать законность во всех исполнительных
структурах управления.
Принципиальная основа нового устройства управления
отражена в Манифесте «Об учреждении
министерств» (8.09.1802)[3]. Государственными
делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил;
военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов;
коммерции; народного просвещения.
Большой резонанс получил и подготовленный втайне М.М.
Сперанским Указ «О правилах производства в чины и экзаменах для производства в
коллежские асессоры и статские советники» (6.08.1809), известный в истории
государственного управления и службы как Закон об экзаменах. Ранее гражданские
чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс)
приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали
значительные классные привилегии, предусмотренные для чиновников правительственных
учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского
образования, сданных в университете экзаменов по предусмотренной Указом
специализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет
обучения.
С учетом уроков верховного, высочайшего при дворе,
непременного советов предложено было создать при монархе Государственный совет
как особое высшее учреждение совещательного характера для предварительного
рассмотрения исходящих от императора проектов законов, годовых смет доходов и
расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения
законодательства, но без вмешательства в функциональный надзор Сената. В
Госсовете централизовалась бы, таким образом, законодательная сфера. Он мог обеспечить
единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия в
законодательных документах. Назначение Госсовета и в том, чтобы объединять,
согласовывать законотворческие и иные действия всех высших государственных
структур, наладить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена
верховной власти монарха с ее исполнительными структурами преимущественно в
части утверждения законности в государстве.
Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из
аристократической элиты, в том числе и по должности, как министров,
председательствует сам или по его поручению один из членов совета. В структуре
Госсовета были предусмотрены четыре департамента: законодательный, военных дел,
гражданских и духовных дел, государственной экономии для рассмотрения проектов,
выносимых на общее собрание Совета, а также государственная канцелярия во главе
с государственным секретарем, четыре ее отделения во главе со статс-секретарями
для организации текущей работы департаментов и всего Совета[4].
Законодательная вертикаль:
а) волостная дума из всех земельных собственников
волости и из депутатов от государственных (казенных) крестьян по одному от 500
душ, выбирающая волостное правление и депутатов в уездную думу на 3 года;
б) уездная дума, выбирающая уездное правление и
депутатов в губернскую думу;
в) губернская дума, выбирающая губернское правление и
депутатов Государственной думы.
Государственная дума в составе депутатов всех сословий
стояла во главе вертикали, собиралась ежегодно на общее собрание, рассматривала
и одобряла вносимые властью монарха законопроекты, смету доходов и расходов,
формулировала свои письменные представления о нуждах народа, отдельных
сословий, об ответственности министров (идея ответственного перед Госдумой
кабинета), указывала, какие коренные государственные законы в распорядительных
актах государственных структур нарушаются и как[5].
Исполнительная вертикаль:
а) вершина исполнительной власти – министры,
назначаемые монархом;
б) губернатор в губернии, назначаемый монархом, и
одновременно чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское
правление, подчиненное своеобразно Сенату, что сочеталось с двойной подчиненностью,
и МВД, и Сенату и вносило определенную путаницу;
в) вице-губернатор в области, назначаемый сверху, и
при нем областное правление;
г) уездный начальник с канцелярией, глава уездной
администрации, назначаемый сверху;
д) волостной начальник – глава волостной
администрации, назначаемый сверху[6].
Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией –
Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или
мирового характера, при выборности судей и участием присяжных заседателей.
Сенат, оставаясь административным учреждением,
становился верховным судилищем империи. Сенаторы назначались монархом на
пожизненный срок из числа представителей, избранных губернскими думами в
Госдуму.
Госсовет призван был объединять деятельность трех
управленческих вертикалей и тем самым обеспечивать законность, единство
государственного управления при верховной власти монарха, представление ему на
утверждение всех рассмотренных Госдумой и Госсоветом проектов.
Манифестом и Положением о Государственном совете (1.01.1810)[7] был
образован новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.
Манифестом было определено место Госсовета в системе управления. Он рассматривал
те проекты законов, уставов, в том числе и по преобразованию управленческих
учреждений, которые ему были предложены императором. Принятые Советом решения
не имели силы закона без утверждения верховной властью в лице императора. Так
был установлен статус Госсовета, который мог лишь высказывать мнение по
законам, быть подобием совещательного органа[8].
Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3)
гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавляемые
директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений со
структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и
четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями.
Законодательно был установлен высокий статус
Госсовета: а) он рассматривал новые законы по всем отраслям управления; б) он
один их рассматривал; в) рассмотренные законы не передавались к исполнению без
утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения было в том, что члены
Совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а
по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.
Госсовет не стал единственным, монопольным органом
законодательства. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом
министров, собственной е.и.в. Канцелярией, Святейшим синодом, различными
высшими недолговечными комитетами[9].
Законом «О разделении государственных дел по
министерствам» (17.08.1810) были упорядочены сферы отраслевого управления,
объединены министерства коммерции и финансов, выделено из МВД министерство
полиции с полномочиями чисто полицейского характера (объединены в МВД в 1819
г.), создано вслед за Главным управлением водяных и сухопутных путей сообщения
(1809) Главное управление духовных дел. В самом начале 1811 г. возникли Главные
управления ревизии государственных счетов, а также путей сообщения.
20 марта 1812 г. был учрежден Комитет министров с
особой властью по всем делам государственного управления на время отсутствия
императора в столице. Он отличался от Комитета, действовавшего по указу
8.09.1802 г. Председателем был назначен генерал-фельдмаршал Н.П. Салтыков, в
состав вошли главнокомандующий С.-Петербурга, председатели департаментов
Госсовета, министры, чины министерских управляющих структур. Были определены
круг вопросов для решения Комитетом, регулярность собраний, обязательность
присутствия, порядок делопроизводства, функциональные обязанности управляющего
делами Комитета[10]. В дальнейшем Комитет имел
характер совещания монарха с доверенными высокопоставленными чиновниками по
вопросам, требующим согласования действия нескольких министерств[11].
В послевоенный период
своего царствования Александр I свернул реформы исполнительной власти, все
более возвышал в нем роль монарха, проведя контрреформистские меры в
университетском образовании и других сферах, сочетал поворот к самодержавной
реакции во внутренней политике с политикой Священного союза вовне, затормозил,
ограничил тенденцию совершенствования управления.
Изменилась структура канцелярии. В 1826-1842 гг. было
создано 6 постоянных и несколько временных отделений по сферам государственной
жизни, через которые император управлял непосредственно.
Первое отделение готовило проекты указов,
контролировало исполнение «высочайших повелений» министрами, местной
администрацией, управляло кадрами чиновной бюрократии вплоть до принятия,
увольнения, производства в чины.
Второе отделение на основе императорских повелений
обобщало, кодифицировало законодательство.
Третье отделение, созданное по проекту А.Х.
Бенкендорфа об устройстве высшей полиции, имело широкий диапазон функций, вело
политический сыск, следствие, жандармерию, негласный контроль над всем
государственным аппаратом, являлось органом внесудебной расправы, имело около
десятка структурных отделений-экспедиций с четко направленными функциями.
Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с
попечительскими функциями над благотворительными, учебными заведениями.
Пятое отделение, созданное (1836) специально для
реформирования управления государственными крестьянами, было преобразовано
(1837) в министерство государственных имуществ.
Шестое отделение возникло в связи с расширением
территории империи на Кавказе. Оно разрабатывало административные реформы для
этого региона, учредило в 40-е годы кавказское наместничество, занималось
вопросами, связанными с управлением Кавказом, в том числе в условиях Кавказской
войны.
Была проведена уникальная систематизация законов,
необходимость которой ощущалась давно и все более обострялась. Николай I
повелел привести в порядок существующие акты, не менять в них ничего и не
предлагать новые.
Кодификационная комиссия при Госсовете была
преобразована. Специально созданное на ее основе второе отделение Собственной
Е. И. В. Канцелярии под руководством М.А. Балугьянского при значительной помощи
М.М. Сперанского обобщило законотворчество за 176 лет после Уложения 1649 г. до
Манифеста о вступлении на престол Николая I (12 декабря 1825 г.), обработало
более 30 тысяч указов, манифестов, грамот, уложений и других законодательных
актов, освободив их от неточных формулировок, многословия, противоречащих друг
другу узаконений, издало к 1832 г. 40 томов (30600 законов) и 5 томов
приложений, указателей в виде Полного собрания законов Российской империи
(второе издание Полного собрания печаталось потом погодно, было завершено до
1861 г. 55-м томом в 1883 г.).
Местное управление сохранило прежнюю основу, но было
несколько модернизировано в общем контексте бюрократической централизации. Этот
фактор стал решающим в развитии административно-территориального
деления, в увеличении губерний до 52 (1850), создании наместничеств,
генерал-губернаторств (10 в 1850), градоначальств (5 в 1850). Вся эта система
управленческих учреждений подчинялась МВД, составляя единое ведомство.
По «Учреждению губернских правлений» (2.01.1850) они
являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по
законам, именем императора, осуществляли широкий спектр распорядительных и
исполнительных функций, решали все дела губернии через разветвленный аппарат
местной царской администрации, особое внимание уделяли взиманию податей,
налогов, рекрутским наборам, местным воинским частям. В отдельных губерниях
управляли назначаемые императором военные губернаторы вместо или наряду с
гражданскими. Им подчинялись все местные управления, военные части, учреждения[12].
Непрерывно расширялся диапазон функций местного
управления, усложнялись его задачи, создавались новые структуры, должности,
изменялась внутриведомственная подчиненность. Возникли, действовали губернские,
уездные учреждения министерско-отраслевого управления, общие для всех сословий,
формировались нормы их взаимоотношений с сословным общественным управлением.
Более четко обозначились особенности управления на
окраинах империи[13]. Местная администрация
новых наместничеств, генерал-губернаторств обладала относительной
самостоятельностью. Имело место слияние гражданского и военного управлений. В
отдельных структурах управления служили представители местной аристократической
верхушки, которые получали права, привилегии российских дворян, принимались на
госслужбу вне зависимости от национальной принадлежности[14], что
сочеталось с политикой русификации присоединенных земель, унитаризации
государственного устройства и управления.
Братья императоры Александр и Николай первые отвергли
многие разумные проекты радикального реформирования управления, которое не
отразило тогда всю палитру динамично развивавшейся исторической ситуации. Была
утрачена, не использована возможность введения конституционных основ, представительной
власти, правового устройства гражданского общества. В силу этого и других
факторов объективного и субъективного характера самодержавная государственность
и императорско-абсолютистское управление обретало кризисные черты, что
создавало предпосылки для нового этапа перестройки всей системы государственной
власти и управления.
§ 2. Реформы и контрреформы
государственного, местного управления и самоуправления во второй половине XIX
века
Войти равноправным партнером в цивилизованный мир,
преодолеть стадиальное отставание России от развитых европейских стран можно
было лишь отменив архаичное крепостное право и реформировав самодержавное
государственное устройство. В решении этих двух коренных проблем с начала XIX
в. проявились две линии: революционная (декабристы, петрашевцы и т.п.) и
самодержавно-реформаторская (М.М. Сперанский, Н.Н. Новосильцев и др.).
Предпосылки и характер реформ государственного строя 60-х гг. XIX в. были
определены политической ситуацией, сложившейся в результате отмены крепостного
права в 1861 г.[15]
В рассматриваемый период дворянство оставалось самой
влиятельной силой в государственном аппарате, определяло основные направления
политики самодержавной власти. В 1853 г. среди сенаторов было 95% дворян, к
началу XX в. – 88%. Такое абсолютное большинство составляли дворяне и в других
высших органах государства: Госсовете, министерствах и пр. К.Д. Кавелин – один
из столпов либерализма, советник Александра I – прямо говорил, что в конце 50-х –
начале 60-х годов XIX в. выиграть от введения в стране конституционных
институтов мог только один, наиболее организованный и политически развитый
класс – дворянство[16].
В этих условиях в России
среди дворянства выделяется бюрократическая элита, для которой были характерны
следующие черты: высокий образовательный уровень; восприимчивость к либеральным
идеям; сотрудничество с прогрессивными общественными деятелями, литераторами,
учеными.
Либеральные бюрократы выступали за модернизацию
политической системы без радикальных и кровавых потрясений. Главным в их
взглядах было введение конституционного правления, народного представительства
на общегосударственном и местном уровнях. Проекты реформаторов шли в русле того
процесса, который получил в отечественной историографии конца XX в. научное
определение «монархический конституционализм».
Модернизация госаппарата в
пореформенный период началась образованием в 1861 г. Совета министров. Его
статус и функции разительно отличались от существовавшего с 1802 г. Комитета
министров, в котором рассматривались текущие дела, «масса административного
хлама»[17]. На
Совет министров было возложено обсуждение мероприятий общегосударственного
значения. Комитет министров не имел отдельной исполнительной власти. По итогам
же заседаний Совета министров принимались резолюции, имевшие силу высочайших
повелений.
Статус высшего государственного
органа отражался и в персональном составе Совмина: его Председателем был
император; членами – председатель Комитета министров, председатель
Государственного совета, министры и главноуправляющие, а также ряд близких к
императору лиц. Каждый член совета имел право внести на обсуждение вопрос,
представляющийся ему важным, но реализация этого права зависела от императора.
После 1882 г. Совет министров не собирался.
В современной исторической литературе идет процесс
уточнения статуса существовавшего в 1861-1882 гг. Совета министров. В различных
изданиях учебника по истории государства и права, подготовленного учеными
Московского университета, сделаны разные оценки: «центральный орган государственного
управления»[18], «высший орган»[19]. Для
справки: центральными органами считаются министерства, ведомства, высшими -
стоящие над ними правительство, Сенат, Госсовет. К примеру, в XIX в. понизился
статус Синода: он перестал быть одним из высших органов, превратившись в своеобразное
министерство по делам церкви. Никакой самостоятельностью в решении вопросов
государственного управления Совет министров не обладал»[20].
С учетом вышеназванных функций Совета министров более
убедительна позиция тех авторов, которые считают, что он призван был «воплощать
идею коллегиального, единого правительства» и « в значительно большей мере, чем
другие органы, стал выражать характерную для России государственность»[21].
С целью контроля над разраставшимся чиновным служилым
сословием Николай I после подавления восстания декабристов учредил в 1826 г.
постоянную полицейскую службу – III отделение Собственной Е.И.В. Канцелярии (номинально
– для призрения «вдов и сирот»). Штат его был невелик (к 1880 г. – 72 служащих),
в политическом сыске царила неразбериха (подчинявшийся III отделению корпус
«голубых мундиров» – жандармов исполнял свои военные функции под началом
военного министерства), эффективность охраны государственной безопасности
оставалась низкой, что отразили участившиеся в 60–70-е годы террористические
акты.
В эпоху Великих реформ поднялось, а затем, в период
контрреформ, понизилось значение Государственного совета. Это было связано с
подъемом и спадом работы по составлению и кодификации законов. Госсовет был
наделен правом толкования законов и рассмотрения частных изменений в них (за
исключением законов, имеющих оборонное значение, которые рассматривались в
Военном совете и Адмиралтейском совете). До издания Судебных уставов 1864 г.
Госсовет принимал решения по некоторым судебным вопросам, входившим в
компетенцию Сената – как высшей апелляционной инстанции. Это происходило в тех
случаях, когда в Сенате не было кворума в 2/3 членов или генерал-прокурор не
соглашался с решением большинства, или сам Сенат ходатайствовал перед императором
о пересмотре своих решений, или вступал в разногласия с Военным советом и
Адмиралтейским советом.
В пореформенный период Госсовет
состоял из трех департаментов: 1.законов,2.гражданских и духовных дел и 3.государственной
экономии. При нем образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по
делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного
порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Соответственно члены
Госсовета разделялись на две категории: имеющие дополнительное поручение
присутствовать в одном из департаментов и присутствующие лишь в общих
собраниях. Делопроизводство вела Государственная канцелярия во главе с
госсекретарем.
Ниже Госсовета по статусу располагался Правительствующий
сенат – олицетворение судебно-административной системы, имевший в середине
XIX в. 12 департаментов. После принятия 20 ноября 1864 г. Судебных уставов
Сенат превратился из высшей апелляционной в высшую кассационную инстанцию и
соответственно изменил свою структуру: в 1866 г. было открыто 2 кассационных департамента
- уголовный и гражданский. Они составили свое общее, отдельное от других
собрание. Большинство апелляционных департаментов (в Москве и Варшаве) было
ликвидировано, остались лишь два в Санкт-Петербурге[22].
С усилением охранительных начал в государственном
управлении центр политической жизни смещался в министерства. В них укреплялось
единоначалие. Министр становился главой профессионально подготовленной
элитарной группировки, отстаивавшей политические интересы соответствующей
отрасли государственного управления.
К концу века существовали следующие министерства и
приравненные к ним отдельные главные управления, подразделенные на
департаменты: иностранных дел (департаменты: азиатский, внутренних сношений,
личного состава и хозяйственных дел), военное, морское, внутренних дел,
народного просвещения (два департамента и отдел промышленных училищ), путей
сообщения, финансов (государственное казначейство, окладных сборов, таможенных
сборов, железнодорожных дел, мануфактур и торговли), земледелия и госимуществ,
государственного коннозаводства, юстиции, государственного контроля
(гражданской отчетности, военной и морской отчетности, железнодорожной
отчетности), императорского двора и ведомство учреждений императрицы Марии.
В ходе
реформ Министерство внутренних дел усилило свои подведомственные органы на
местах: уездные полицейские управления (ключевой стала в уезде должность
исправника), губернские правления, губернские присутствия и др. Вся губернская
полиция была подчинена губернатору, в том числе включенные в единую систему
созданного при МВД 6 августа 1880 г. Департамента полиции губернские
жандармские управления. Это привело в целом к дальнейшей политизации местного
управления.
В системе губернских учреждений значительное место
занял орган Минфина – казенная палата. Ее председатель назначался и увольнялся
«высочайшей властью» и считался третьим лицом в губернии, но по чину был, как
правило, выше вице-губернатора и мог замещать губернатора в его отсутствие.
Появление всесословных
органов местного самоуправления стало крупным шагом в развитии политической культуры страны,
большую часть населения которой составляли крестьяне, только что освобожденные
от крепостной зависимости.
Важной предпосылкой введения местного самоуправления
стало истощение государственной казны, неспособность правительства своими
силами поднять местное хозяйство.
1 января 1864 г. Александр II утвердил Указом «Положение о
губернских и уездных земских учреждениях»[23].
Пойдя на создание всесословных органов местного управления, правительство не
решилось, тем не менее, ввести всеобщее избирательное право. Ведущее положение
дворянства в земских учреждениях обеспечивалось имущественным цензом и
куриальной системой.
Закон предусматривал создание трех избирательных
курий:
- уездных землевладельцев, имевших от 200 до 800 десятин земли
( в зависимости от местности) и крупных торговых и промышленных деятелей с предприятиями
стоимостью не менее 15 тысяч рублей либо с оборотом не менее 6 тысяч рублей в
год. Землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через
уполномоченных;
- городской, включавшей в себя промышленников и купцов с
капиталом несколько меньших размеров;
- сельский, куда входили вне зависимости от имущественного
состояния члены крестьянских обществ. Эти органы крестьянского самоуправления,
созданные реформой 1861 г., оказались вмонтированными в структуру земского
самоуправления. Многоступенчатость выборов в этой курии приводила к тому, что
конечный результат оказывался не в пользу крестьян. На первых же выборах в 29
губерниях гласных уездных собраний из дворян оказалось 42%, из крестьян – 38%,
а в губернских земских собраниях соответственно 74 и 11%.
Наиболее радикальной, новаторской и технически
грамотной стала судебная реформа. Рассмотрим ее лишь в аспекте взаимодействия
суда и органов управления. Судебные уставы 20 января 1864 г. ввели
бессословный, гласный, состязательный, независимый от администрации суд. Эти
качества достигались пожизненностью, несменяемостью окружных судей, институтом
присяжных заседателей, отделением судебной власти от обвинительной, введением
адвокатуры. Ограниченность реформы проявилась, в частности, в следующем:
присяжные устранялись от политических дел, государственные чиновники предавались
суду постановлением их начальства, а не решением суда, министр юстиции имел
неограниченные права назначать окружных судей, а мировые судьи избирались для
разбора мелких дел не прямым голосованием подданных империи, а на земских
собраниях и городских думах сроком на три года, сохранялся сословный волостной
суд для разбора конфликтов в крестьянской среде (до 1904 г. присуждал даже к
телесным наказаниям).
С восшествием на престол Александр III прежде всего
«похоронил» конституционные проекты. 29 апреля 1881 г. был опубликован его
коронационный Манифест, написанный К. П. Победоносцевым и М.Н. Катковым,
которые взяли за основу Манифест Николая I по поводу победы над декабристами.
Александр III заявлял, что вступает на престол «с верой в силу и истину
самодержавной власти». Последовали отставки либеральных деятелей.
В 1884 г. был утвержден новый университетский Устав,
по которому ректоры назначались правительством, учебные программы утверждались
министерством, вводилась Особая инспекция для контроля занятий студентов и
надзора за их поведением.
Идя навстречу требованиям помещиков, правительство в
1889 г. (12 июля) ввело Положение о земских участковых начальниках. Эти лица
(не имевшие никакого отношения к земству) сосредоточили в своих руках
административную и судебную власть. Тем самым был разрушен принцип разделения
властей. На должность земского начальника назначался только дворянин из местных
помещиков. Он служил под общим руководством предводителя дворянства, имел
неограниченную власть над сельскими и волостными сходами, мог отменить любой
приговор, арестовать сельского старосту, волостного старшину, оштрафовать всех
участников схода.
С введением института земских начальников наносился
удар по системе мировых судов, началось их упразднение (за исключением
Петербурга, Москвы, Одессы). К 1913 г. мировых судов уже не осталось.
Таким
образом, во второй половине XIX в. в России формировались тенденции многосословного
управления на общегосударственном и местном уровнях. Но вместе с тем российское
управление в «мундире самодержавия» не было, в отличие от многих стран, ни
конституционным, ни всесословно-представительным, имело сословную дворянскую
основу, функционально осуществляло деспотическую власть абсолютных монархов в
рамках сохраненной ими феодальной политической системы. Неспособность монархов
к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества,
ревнивое недоверие к общественности, нежелание поделиться властью с обществом,
жесткое преследование носителей идей демократии, конституционализма
способствовали вызреванию в общественном сознании альтернативной идеи
революционного способа преодоления нараставшего кризиса управления, власти,
общества. Закономерно складывалась ситуация прогрессировавшего кризиса власти и
накопления огромного потенциала массового социального недовольства. Реакционная
утопия охранительного «оборончества», ограниченность, непоследовательность
реформ, их корректировка в духе абсолютизма вели Россию к революции.
Приложение 1
Структура
министерств Российской империи в 1802 г.
Приложение 2
Структура
государственного управления в Российской империи в
1840-е гг.
Приложение 3
Структура
земского самоуправления
[1] Мироненко
С.В. Самодержавие и реформы: Политическая борьба в России в нач. XIX в. – М., 1989. – С.214.
[2] См.:
Государственные учреждения в России. - Н.Н., 1994. - С. 34–39. Здесь же см.
другие документы о Сенате.
[3] См.:
Государственные учреждения в России. - Н. Н., 1994. - С. 53-57.
[4] Корнилов
А.А. Курс истории России XIX
в. – М., 1993. – С.72.
[5]
Реформы в России XVI-XX вв. – М., 1990. – С.91.
[6] Там
же. – С.95.
[7]
Положение о Государственном совете. Из Манифеста об образовании
Государственного совета от 1 января
[8] На
первых порах Александр I утверждал законы с припиской, «вняв мнению Госсовета»,
от которой сам же отказался. Н.М. Карамзин отмечал: «В самодержавии не надобно
никакого одобрения для законов, кроме подписи государя; он имеет всю власть».
См.: Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском
отношениях. - М., 1991. - С. 60. При переиздании Свода законов Российской
империи в
[9]
Госсовет никак нельзя сравнивать с законодательными и законосовещательными
западными парламентами, которые имели законотворческую инициативу и
законодательный статус. В России император учредил Госсовет, назначил его
состав и руководство, вносил законопроекты, своей волей влиял на их принятие,
утверждал или отвергал мнение большинства Совета, принимал законы без
рассмотрения Советом, минуя его.
[10]
Подробнее см.: Государственные учреждения в России. - Н.Н., 1994. - С.57–59.
Здесь же см. утвержденное императором «Быть по сему» представление председателя
Госсовета о передаче из Комитета министров в Госсовет поступающих докладов и
сенатских рапортов. - С. 59-60.
[11] См.:
Шепелев Л.Е. Министерства в России // Советская историческая
энциклопедия. - Т. 9. - М., 1980.
[12]
Подробнее см.: Государственные учреждения в России. - Н.Н., 1994. - С. 93-111.
[13] В
первой половине XIX в. территория Российской империи увеличилась на 20%,
население - до 70 млн. человек.
[14] В
формулярных списках чиновников не было графы о национальности, что отражало
полиэтнический характер Российской империи.
[15] Петров
Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в
России в конце
70-х – нач. 80-х годов XIX
в. // Отечественная история. 1993. №4. – С.35.
[16] См.:
История России: Учеб. пособие. Т. I. - M.,
1996.- С. 221
[17] Витте
С.Ю. Воспоминания. - М., 1960. - С. 259.
[18]
История государства и права СССР. - Ч.1. - 2-е изд., перераб. - М., 1992. - С.
271.
[19]
История отечественного государства и права. - Ч. I. - 2-е изд., перераб. - М.,
1992. - С. 271.
[20]
История отечественного государства и права. - Ч. I. - С. 271.
[21] Акопян
В.З. Указ. соч. - С. 8.
[22] Коротких
М.Г. Самодержавие и судебная реформа
[23] См.:
Государственные учреждения в России. - С. 120-133.
Комментариев нет:
Отправить комментарий